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优化城市社区公共权力运作的路径探析
作者:佚名 信息来源:民政部政策研究中心 点击数:2412 更新时间:2014-10-24
  刘娴静
社区是指居住在一定地域范围内的人们所组成的社会共同体。社区公共权力是指存在于社区内的各种社会权力。社区公共权力研究是社区研究的核心与动力。随着我国社区管理体制改革和社区发展的推进,分析社区公共权力运作的实践,探讨社区公共权力的划分与配置,追寻社区公共权力运行的制度化路径是当代中国城市社区建设中的非常重要的理论与现实课题。
一、 已有理论框架下的社区公共权力
社区公共权力是社会权力的重要组成部分,对社区公共权力的研究和界定,理论界一般认为是二十世纪二十年代美国著名的芝加哥学派开展的对城市社区中的邻里关系和权力的研究开始的,二战以后一度成为社会学和政治研究的热点和焦点,并把社区公共权力结构作为研究的中心,随后形成了一些较有影响的理论或流派。
(一) 精英论的理论与方法
精英论认为,城市社区的政治权力掌握在少数社会名手中,地方的重大政治方案通常由这些精英起决定作用,而地方各级官员将相互依赖这些精英来实现少数人的意志。具体来讲,精英论主要包括以下观点:
1. 上层少数人构成单一的“权力精英”;
2. 该“权力精英”阶层统治地方社区的生活;
3. 政治与民间领导人物是该阶层的执行者;
4. 该阶层与下层人民存在社会冲突;
5. 地方精英与国家精英之间存在着千丝万缕的联系。
有的通过在公共团体任职直接行使社区权力,而有的则通过他人行使权力,其活动和影响一般不为常人所知。
精英论主要包括亨特的“声望”分析和米尔斯的“职位”分析两种理论。亨特是最有影响的社区权力研究者之一,他以亚特兰大市为研究对象运用“声望法”调查分析了该社区的权力的结构。分析了其深层的层级和权力运用的过程。亨特得出了以下结论:
1. 亚特兰大的权力结构由两部分构成——改革制定者和改革执行者。前者居于亚特兰大权力结构的最高层,多数为实业界的领袖,他们在幕后操纵着社区的未来;后者处于权力的第二层,多为政府官员和民间领导人,作为政策的执行者,他们需要经常抛头露面,以便积极有效地推行这些政策。
2. 公众只是政策的的接受者,政策的制定过程和有关社区重大事务的决定过程很少公布于众。
米尔斯则在其名著《权力精英》一书中第一次提出了包括主要的经济、社会、军事群体领袖的统治阶级,控制着对于他于作为一个阶级来讲所有重要人物的决策过程。他的“职位”分析的重点则是首先找出主要的政治、经济、军事社会联盟或机构,然后分析这些群众的成员凝聚力和影响。由此可见,“职位”分析最重要的是分析那些社区领导(通常不仅仅是财富方面的领导与其所属阶级其他成员共享的成员关系。显然,这种研究方法试图提供一幅由富有的统治阶级和那些在国家和地方决策过程中握有大权、占据高位的个人组成的一幅图景。
(二)多元论的理论和方法
多元论者认为,社区政治权力分散在多个团体或个人的集合体中,各个群体都有自己的权力中心,地方官员也有自己的独立地位;官员要向选民负责,所以选民也有权力,只不过这种权力是间接性的,他们以投票来控制政治学。
多元论主要是达尔以及他的两个研究助手波尔斯比、沃芬格的决策法理论。
1961年达尔出版了《谁统治:美国城市中的民主权力》一书。他采取“决策法”,以美国城市市为研究对象,对城市建设、政治任务和公共权力政策这三个对于地方政府来讲最主要领域的决策进行分析。他通过对社区内决策过程的分析后以为,在各种少数人团体的相互影响下,选举产生的行政长官在美国城市社区的关系中起核心作用。美国城市社区内阶层存在单一的权力结构,而且存在着多元民主。具体观点是:
1、 社会冲突建构在有组织的社会团体上而不是社会阶层上;
2、 权力资源不均衡地分布于各团体中,故有些团体拥有的权力资源比其他团体多;
3、 尽管各团体权力资源不同,但每个团体都可设法争取某些权力资源;
4、 选举出来的官员在政治上有其独立性;
5、 选民通过投票来间接影响地方政策从政者不得不尊重选民的意志。
(三)其它权力模式的理论和方法
在社区公共权力的其他研究中,以罗斯、戈里奈和斯明森为代表。
罗斯把社区的公共权力模式区分为四种:一是金字塔型,权力倾向于最终掌握在一个人或一撮人手中;二是委员会型,权力倾向于政府在数量不可的一群人手里;三是多元颁布型;四是完整型。
戈里奈和斯明森认为,权力结构的分类主要应该考虑两个变量:一是政治权力在市民主间分布的广度;二是社区领导的思维方式和意识形态的集中和冲突的程度。戈里奈在研究了美国社区得出的结论是:在一个社区中,如果大家都共有一种理念,个别政治权力就是共谋的,但政治领导人认为在某个政府决策上论点妥协,对他们所代表的人群来说是不可接受的,那么他们就会冲突,为争取自己的利益形成竞争。
精英论和多元论因各自的局限分别受到批评,二者大都未能为社区公共权力提供一幅准确无误的局面。研究者的分歧主要存在两个方面:
1、 权力模式,一些人主张精英模式,一些人主张多元分布或更复杂的模式。
2、公共部门官员和自愿组织的角色。
综上所述,美国学者对权力结构的探讨,从不同的方面揭示了社区权力研究的特点和意义。
1、 美国学者对社区权力的研究反映了经济研究的情况即通过实证方法实现学术思维的科学性,准确性。这种学术思维的科学性或准确性具体体现为技术手段缺乏性和研究结果的可验证性或可推论性。
2、 声望方法、决策方法和职位方法分别是研究社区权力结构的特定方法之一,各有其侧重点。如声望方法测量了人们所体会到的权力资源的大小,而不是实际权力资源。同样,决策方法研究内容,有益于说明社区权力结构的重要内空,如正式政治领导人的作用。同时,被控制的事物和“非决策”的可能性也是对这种技术的一个重要限制,社区权力结构研究需要通过综合方法来测量权力分布。
3、 美国学者无论选择何种方法,都一致认为权力的重要性,承认权力在社区中影响力,经济资源地位和决策权力的不平衡分布。
二、 当前我国城市社区公共权力运行的实践困境
自从社区制建设在我国城市开展以来,关于社区公共权力配置和运行问题一直困扰和制约着社区健康有序的发展,虽然政府为此不断地创新,进行了多种形式实践,也取得了一定的成效,但城市社区公共权力配置与运行上仍存在很大的问题:
1. 城市社区公共权力的配置在政治层面上表现为互动性不足,权力过分集于国家组织,社区的权力结构不尽合理。目前我国城市社区公共权力结构的不合理性表现为:权力过分集中于党组织和国家组织(如行政组织)手中;街道党工委和社区党支部处于整个社区权力的核心,行使领导和决策权力;处于街道党工委和社区党支部领导下的社区居民委员会实际上成为各自的执行机构,社区居委会成员性质和居委会趋于行政化配置。总之,我国社区体制内的党、政府和社区三者的权力关系仍然处于待建状态之中。
2. 社区组织缺乏自主性,社会公共权力配置不完整,运行缺乏有效渠道。我国社区公共权力配置中的问题,根源在于体制性因素,社区公共权力的整合基础比较薄弱,表现为经济的“街道制”与社区的自治体制的权力冲突。社会组织的模糊, 与政府直接关系被切断。社会组织的自主权受到一定的制约和影响,行政化倾向和对政府组织的依赖性严重。社会组织成为政府的附属物而丧失其独立意识,与国家组织之间边界模糊。
3. 权力运行机制不健全,不科学。社区公共权力无论是在体制的安排还是在其运作过程中,其制度化和规范化程度却是界定偏低的,突出表现为社区管理的规章制度不健全,社区组织的职权责任规范性不明确,体现在对社区公共权力主体的培育上是我国尚未形成规范互动的多元主体格局。社区决策未能体现出整合社区居民意志的特征,社区居民的意志执行在社区执行权力中很少得到体现,社区监管制约权力机制因其监管制约力量的薄弱几度空白。
4. 社区公共权力运行缺乏民意基础,社区居民参与意识淡薄。目前我国城市社区多数居民大多是动员性参与,居民参与社区建设程度性不高,他们并不关心有必要有权力参与社区治理。人们参与意识淡漠的状况,不仅使社区政治活动失去生气,而且也为社区权力结构的分化创造了社会条件。
三、 优化城市社区权力运作的路径选择
为了提供社区公共权力运行机制的发展,达到社区的有效治理,实现社区“善治”,必须创新社区公共权力的配置及运行机制,调整国家组织与社会组织之间的关系,增强社区的民主机制,吸引社区居民参与社区活动,以便使社区公共权力协调运转。
1. 建立健全社区自治民主机制。社区事务由社区成员自我管理,并实现自我服务。政府应退出社区具体事务的管理,集中精力抓好规划、引导、协调。为此,要以法律制度的形式保障社区居民所享有的民主权利,保障这些权利的正常行使,从而提高社区居民的民主意识和民主能力。
2. 打破权力配置的直线职能制,创新社区治理新模式。一是确定社区权力主体的多元化。政府组织、社区居民会议、社区居民代表会议、社区居委会、社区组织合理地保持社区权力的分配并分清职权,各尽其责。二是正确定位政府与社区的关系,党同社区的权力关系,实现权力在国家和社会之间的合理配置。三是保证社区自治的性能和自治权力,充分发挥社区组织在管理社会中的作用,做到社区的事情由社区自己去办。
3. 增强社区民主机能,确保社区居民参与国家和社区事务的管理。一是加强和完整社区居民代表大会和协商议事会制度,确保社区居民代表的选举、监督和罢免的权力。二是开拓社区居民参与社区管理的各种渠道,建立社区协商政治制度,发挥社区各种组织参与社区建设的作用。
4. 确立街道办事处在社区治理中的协调权。一是协调社区内的居民及社区组织间的关系。二是向区政府反映居民的意见和要求,协调政府与居民的关系。三是动员社区居民和区内单位等各方面的社区力量,开发社区资源,开展社区服务,促进社区全面发展。(北京信息科技大学人文社科系 北京 100192)



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