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创新社会管理 实现福利企业良性发展
作者:佚名 信息来源:民政部政策研究中心 点击数:1955 更新时间:2014-10-24
  ----北京市残疾职工权益保障和市属福利企业发展调查



“北京市社会福利事务管理中心社会管理创新”课题组

为探索社会管理创新的有效方式,切实促进北京市社会福利事务管理中心(以下简称“中心”)所属福利机构、殡葬单位和福利企业相关各项业务和谐发展,中心将《强化社会管理创新,促进中心和谐发展》列为2012年度重点调研课题,成立相关课题组。课题组深入中心所属及下属单位20余家进行调研、访谈,收回有效统计表和有效调查问卷2057份,完成专题调研报告。现将其中“残疾职工的权益保障和市属福利企业的发展”部分成果刊发,以期推动充分保障残疾人就业权利、科学评估福利企业在解决残疾人就业中的作用、提升福利企业的核心竞争力等相关研究。


一、北京市直属福利企业在残疾人就业中的战略地位和作用


(一)解决好残疾人的就业问题,已经成为构建和谐社会的重要因素


根据2006年第二次全国残疾人抽样调查统计,我国有8200多万名残疾人,约占全国人口总数的6.34%,影响着全国20%的家庭和人口。其中,就业年龄段的残疾人近3200万名。另据中国残联《2010年度全国残疾人状况及小康进程监测报告》显示,残疾人就业形势依然严峻,有三分之二的残疾人还没有真正走出家门、融入社会;近40%的残疾人靠家庭供养,而在农村这个数字达到了70%。随着社会人口老龄化急速加剧等因素,未来5年内,我国残疾人口将超过1亿人。残疾人劳动就业权是一项不可或缺的基本人权,保障残疾人劳动就业权,就是保障他们参与社会以及生存和发展的权利。解决好残疾人的就业问题,已经成为构建和谐社会的重要因素,这是北京市直属福利企业发展的基石.


(二)福利企业是残疾人集中就业的重要载体


在中国,残疾人主要有四种就业模式,即集中就业、分散按比例就业、社区就业和个体自谋职业。截至2011年底,北京市共有39.6万人办理了第二代残疾人证,其中劳动年龄段内残疾人有21.4万人,已就业残疾人有11.3万人(分散按比例就业有4.7万人)。虽然分散按比例就业已经占就业人数40%,但是全市60万家用人单位中,安排残疾人就业单位仅为1.5万家。大多单位宁愿缴纳残疾人就业保障金,也不愿雇佣残疾人。本研究认为,分散按比例就业要自愿和量力而行,相反仅通过制定更为严厉的经济处罚措施和提供更为优厚的奖励措施,来促使用人单位在“安人”与“交金”之间做出选择,不仅不理性,也不利于保障残疾人权益。而集中就业不仅提供给残疾人就业机会,也为残疾人构建了相互激励、相互帮助、相互支持的“家”。所以,集中就业具有保障残疾人各项权益的天然优势和发展潜力,突出福利企业在解决残疾人集中就业中的重要的战略地位和作用是十分必要的。而且,国家和北京市都高度重视和扶持集中就业单位发展,这为北京市直属福利企业创造了发展环境。


(三)北京市直属福利企业残疾人将继续发挥集中就业主渠道的作用


截至2010年,全国约有112.6万残疾人实现集中就业,其中在福利企业就业的残疾职工有62.5万人,约占集中就业残疾人的55.5%。市直属福利企业绝大多数都具有较长的发展历史,有些是成立于上世纪50年代的老牌企业,还有一些通过自我发展成为具有较强社会影响力的明星企业,比如历史上的大宝化妆品有限公司和北京市橡胶五金厂、中华乌鸡精厂,以及现在的大宝日用化学制品厂、亚美日化厂等。因此,尽管社会福利事业改革不断深化,残疾人的就业渠道日益拓宽,但市直属福利企业不仅仍是残疾人集中就业的主渠道,而且对区、县福利企业发挥着示范、引领和辐射作用。


二、北京市直属福利企业发展面临的挑战和机遇


(一)企业规模偏小,资金不足,数量减少


规模偏小、资金匮乏、自身造血机能不足是制约福利企业发展的主要瓶颈之一。大多数福利企业希翼从外部寻找资源和资金,来解决内部发展问题。虽然国家和北京市政府采取了税收优惠、困难企业补贴、节日慰问、社会保险补贴多种举措,鼓励福利企业吸纳残疾人再就业,然而实施效果比较有限,还远不能解决福利企业资金不足的难题。


(二)残疾职工安置成本不断提高,安置比例明显下滑


截至2011年底,北京市已就业残疾人有11.3万人,其中在福利企业就业的有1.3万名。与其他兄弟省市来比较,北京市福利企业安置残疾人的比例仍然处于较高的比例,但不容忽视“两高”现象,及其存在的历史原因和现实困境。一是退休的残疾职工比例较高。如北京京海纸制品有限责任公司退休残疾职工数量占企业职工总数的49.2%。二是在职不在岗残疾职工比例较高,如北京市香山橡胶制品厂在职不在岗的残疾职工数量占企业职工总数的46%。


随着经济社会发展,职工的物质生活需求不断增加,更主要是因为国家新税收政策优惠幅度降低,且弹性不足,安置职工成本明显提高。国家对退税额限制过死,没有考虑到中国地区发展的不平衡性和经济发展的具体情况,缺乏适应市场需求的福利生产退税额的自然增长机制。目前按安置残疾职工的人数实行每人每年3.5万元的退税封顶政策,压缩了福利企业的成长空间。实际上,市直属福利企业对每个残疾职工的实际付出(除工资薪酬、五险一金外,还为他们缴纳企业补充医疗保险、职工互助险、女工安康保险等),大都多于3.5万元的退税,且逐年递增,这直接导致了福利企业安置残疾人就业的动力不足,从而不得不降低残疾职工安置比例。


(三)现代企业制度尚未普遍建立,发展后劲堪忧


一是管理体制不顺畅,造成市直属福利企业及其管理部门在自身定位、机构设置、人员配备、职能运作等方面都无法理顺,这直接导致权责不明,限制了市直属福利企业的进一步发展。二是市直属福利企业的历史包袱较重,很多残疾职工退休后,仍然视企业为第一责任人,遇事仍然要求企业负责到底。三是市直属福利企业法人治理机制尚不完备,距质量管理、生产管理、供应管理、销售管理、研究开发管理、人事管理等方面的科学化要求差距较大。四是市直属福利企业职工构成上不尽合理,从年龄构成来看,企业领导层平均年龄约52岁,普通职工中40岁以下的只占33%,另外退休职工占职工总数的60%;从文化程度来看,在职职工中具有大专以上学历的仅占14%,而初中及以下学历的占46%;从技能水平来看,专业技术人员仅占在职职工总数的11%,渴求通过培训提高技能的比例高达92%。


当然,北京市直属福利企业发展在面临着前所未有的挑战同时,也面临着前所未有的机遇。首先,新社会需求和市场需求为福利企业发展提供了新机遇。在现代化的过程中,随着社会结构的变化,产生了新增的社会群体,形成了多元的、多层次的社会需求,尤其对老年人的服务、卫生、艺术、娱乐、儿童日托、帮助离异妇女再就业等领域的需求日益凸显。而福利企业秉承“自助”和“助人”精神,在功能上具有天然优势,善于了解和满足这些需求。其次,慈善投资理念的转变,为福利企业的发展提供助力。当前,慈善投资理念从捐赠导向转向绩效和革新导向,消费理念从狭隘的消费文化向道德消费主义转变,这促发了致力于解决社会问题的公益创投理念的兴起,并将加大对福利企业的关注和扶持。最后,企业社会责任运动,为残疾职工权益保障带来福音。20世纪80年代以来,企业社会责任运动开始在欧美发达国家兴起,消费者的关注点由单一的关心产品质量,转向关心包括产品质量在内的环境、职业健康和劳动保障等多个方面,这使企业主动寻求与非营利组织合作促进公益事业的发展。


因此,借鉴国际经验,结合中国国情和北京市市情,需要审慎思考福利企业的未来发展。不能走回过去的老路,也不能不思进取坐以待毙,必须狠抓机遇,科学规划,下定决心,面向未来,进一步完善体制机制,增强企业核心竞争力与凝聚力,确保国有资产保值增值。


三、北京市直属福利企业良性发展的对策研究


(一)整合资源推进优化重组,提升北京市直属福利企业核心竞争力


《北京市民政工业总公司“十二五”发展规划》提出,要通过调整、改制、剥离、退出等方式,进行企业重组,到2015年,总公司所属的包括市直属福利企业在内的各类企业(含)数量为30家左右,其中:生产制造板块企业25家左右,资产运作板块企业1至2家左右,园区建设板块企业1至2家左右。本研究认为,该发展思路可行,在现代日趋激烈的市场经济中,要想在竞争中保持长久竞争优势,通过企业重组,整合现有资源,优化资源配置,是提高整体实力的有效途径。过去的经验也证明了这一点:市直属福利企业通过关停并转,已经从2006年的65家变为31家,同时其中盈利的企业比例从2006年的23.7%上升为32.7%。此外,在资源整合中,尤其要关注土地资源的整合,比如对平房工业园区这样没有搬迁压力的土地资源,应当着重进行规划设计,实现产业结构的优化升级。


(二)加强现代企业制度建设,理顺市直属福利企业运作机制


依照《公司法》的有关规定,以“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”为目标,进一步规范市直属福利企业经营行为,强化国有资产监管力度,保证国有资产保值增值,确保出资人、决策层、监督层对企业进行有效的战略控制和资产监督,真正形成符合现代企业制度要求的公司法人治理结构。同时,努力强化国有独资或控股企业的董事会和监事会建设,完善组织结构,健全工作机构,改进运作机制,做到既实现出资人职责到位,又确保企业依法享有经营自主权;对非控股企业,北京市民政工业总公司通过委派董事、监事参与企业的管理与监督工作。


(三)争取针对性的扶持政策,优化市直属福利企业发展环境


在当前北京市直属福利企业的产品与服务大多具有可替代性、市场竞争十分激烈的情况下,大宝日用化学制品厂等企业要打响品牌困难重重。政府的支持,对于市直属福利企业摆脱困境应起到“支点”的作用,尤其要寻求政策扶持解决市直属福利企业在资金不足、人才缺乏、生产困难等问题的突破口。2012年3月1日实施的《北京市实施<中华人民共和国残疾人保障法>办法》规定,民政部门及有关行政部门应当组织确定适合残疾人生产、经营的产品、项目,由残疾人福利性单位优先生产或者经营,并根据生产特点确定某些产品由其专产,以及政府采购在同等条件下优先购买残疾人福利性单位的产品或者服务。本研究建议,应将政府机关和全额拨款事业单位的印刷用品、一般人员的工作制服及义务教育阶段学生使用的教科书、校服等,优先纳入专产专营范围;同时,应逐步将公共用品和服务,以及工艺相对简单、技术要求不高且相对非竞争性的产品和服务,纳入“专产专营”的产品和服务目录。作为配套政策,市民政局、市残联等部门应研究制定适合专产专营的产品(服务)目录。在落实优先购买目录时,可考虑先在政府采购的招投标评分体系中,把福利企业身份作为加分项,这样同等条件下福利企业的排位就能前移;甚至可以直接规定一个比例,把一部分采购份额给予福利企业,逐步实现专产专营。此外,上海等地提出的“一帮一”政策,即由市国资委指导、督促国有企业梳理出适合福利企业生产的产品和服务,并协调有条件的国有企业“一帮一”,也值得借鉴和参考。(北京师范大学中国社会管理研究院副教授赵秋雁、讲师杜静元,北京市社会福利事务管理中心范军、吴波、何睿、周响、周少杰)





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